Como desenhamos a escolha de nossos representantes?

Os sistemas eleitorais da América Latina passam por reformas constantes e, em geral, os partidos políticos assumem seu desenho como uma atribuição exclusiva. Um dos componentes do sistema eleitoral diz respeito ao modo como elegemos o Congresso e os órgãos que compõem o Poder Legislativo nos níveis nacional, regional e municipal.

Falar em eleições implica lembrar que os processos eleitorais são compostos de diferentes etapas, agrupadas em três grandes fases: a pré-eleitoral, a jornada de votação e a pós-eleitoral. Em geral, a campanha eleitoral e a jornada de votação (etapas que os meios de comunicação costumam cobrir amplamente), subtraem atenção das etapas que exigem tempo de análise e reflexão, não apenas do meio acadêmico ou político, mas também da cidadania.

Se a fase pré-eleitoral, que transcorre entre o início do calendário eleitoral e o dia da eleição, não ocupa nossa atenção (com exceção da campanha eleitoral), que balanço podemos fazer do processo de formação da legislação eleitoral? Os partidos políticos são as únicas partes com a faculdade de definir as regras do jogo eleitoral, por sua condição de concorrentes? Na verdade, a sociedade civil deve poder controlar o debate parlamentar e participar dele, sobretudo no tocante às eleições, pois desenhar o sistema através do qual são eleitos os representantes não é um detalhe menor.

Desde 1978, todos os países latino-americanos mudaram algum aspecto de seu sistema eleitoral, o que diz muito sobre o empenho permanente em maximizar os benefícios dos partidos e obter maior eficiência do sistema político.

A América Latina deposita muita confiança nos sistemas eleitorais como meio de conferir previsibilidade ao sistema político, o que é demonstrado pela forte tradição reformista da região. Desde 1978, todos os países latino-americanos mudaram algum aspecto de seu sistema eleitoral, o que diz muito sobre o empenho permanente em maximizar os benefícios dos partidos e obter maior eficiência do sistema político. Mas as reformas nem sempre atingem o objetivo proposto. Em alguns casos em que foram implementados sistemas mistos e voto facultativo, enfraqueceu-se o vínculo entre cidadãos e representantes e fragmentou-se a oferta eleitoral, debilitando os partidos sem melhorar a qualidade da representação.

Os sistemas eleitorais têm impacto no sistema político, sobretudo no que tange à composição dos poderes legislativos e à capacidade de governar dos partidos ou coalizões políticas. Eles geram certeza e condições para que as preferências da cidadania se traduzam em resultados concretos. No entanto, por si sós, a matemática eleitoral e a legislação não garantem uma representação justa da cidadania, pois interagem com outros fatores que podem maximizar ou anular os efeitos desejados (Molina, 2000).

Em contextos não democráticos, por exemplo, o sistema eleitoral costuma ser majoritário.[1] Os sistemas majoritários não produzem necessariamente efeitos perniciosos, mas combinados à ausência de regras claras, à criminalização da dissidência e a um campo institucional propenso a favorecer o grupo no poder, anulam por completo as possibilidades de que independentes ou minorias obtenham representação.

Portanto, considerando que as circunstâncias políticas e outros fatores (como a dimensão dos distritos ou o desenho das circunscrições eleitorais) também têm grande peso na determinação dos resultados, é crucial entender qual sistema gera as melhores condições em cada contexto, levando em conta todas as variáveis. O fato é que não existe o sistema eleitoral perfeito. Assim como a Constituição dos Estados Unidos consagra o direito à busca da felicidade, temos o direito à busca do melhor sistema eleitoral, cada um com suas vantagens e desvantagens.

Tipos de sistemas eleitorais

Os sistemas eleitorais costumam ser categorizados segundo a fórmula que utilizam, isto é, segundo o cálculo aritmético que converte votos em assentos. Com esse critério, os sistemas são classificados, grosso modo, em majoritários, proporcionais e mistos. O sistema majoritário atribui as vagas ao partido mais votado, o proporcional as distribui de acordo com o quociente de votos por agremiação e o misto combina o uso de fórmulas majoritárias para o preenchimento de uma parte das vagas e proporcionais para a outra parte.

Dentro dessas três categorias, há diferentes fórmulas a levar em conta. Os sistemas de representação proporcional procuram reduzir as disparidades entre a proporção de votos de um partido e as vagas que lhe correspondem, reproduzindo a proporção de votos recebida por partido na composição do Legislativo. Por isso costumam usar listas partidárias nacionais ou regionais, mas também podem utilizar o quociente de uma fórmula para compensar resultados em distritos uninominais majoritários. O voto preferencial, como o utilizado na Colômbia, por exemplo, também cumpre esse objetivo, pois os eleitores ordenam os candidatos segundo suas preferências em distritos plurinominais. Se isso soa familiar, é porque esse tipo de sistema é o mais utilizado na América Latina.

Dos vinte países latino-americanos, sete usam exclusivamente o método D’Hondt de forma pura para a Câmara baixa (Argentina, Chile, Guatemala, Nicarágua, Paraguai, Peru e República Dominicana), um aplica o método Webster (Equador, que o adotou recentemente) e o restante faz uso de diferentes fórmulas, envolvendo os métodos D’Hondt, Hare e majoritários ou de maiorias relativas (neste último caso: México, Haiti e Venezuela) (Reformas Políticas en América Latina, 2021).

Se, por um lado, o sistema de representação proporcional garante que todos os setores relevantes sejam representados, por outro, pode reduzir a possibilidade de obter maiorias claras e aumentar a fragmentação partidária no Legislativo.

Se, por um lado, o sistema de representação proporcional garante que todos os setores relevantes sejam representados, por outro, pode reduzir a possibilidade de obter maiorias claras e aumentar a fragmentação partidária no Legislativo, o que tende dificultar a governabilidade.

Os sistemas majoritários fazem uso de distritos uninominais, onde ganha quem recebe mais votos (maioria relativa); quando há distritos plurinominais, costuma-se utilizar o sistema de voto em bloco nos partidos. Este sistema favorece a governabilidade mais que o proporcional, se a entendermos como a existência de maiorias que permitam adotar uma agenda legislativa definida e coerente em relação às preferências do eleitorado, mas em detrimento das minorias.

Os sistemas mistos são uma combinação do proporcional e do majoritário, como, por exemplo, no sistema misto alemão, utilizado na Venezuela até 2007, quando as eleições distribuíam 60% das vagas em cargos nominais e 40% em cargos por lista. Esse sistema, também denominado representação proporcional personalizada, “permitia a compensação-vinculação para a atribuição de cargos, que consistia em retirar da lista o número de candidatos vitoriosos por eleição nominal. Assim, o partido político que recebesse mais votos nominais não podia obter a maioria dos votos em lista, compensando e preservando a representação das minorias” (Repilloza et al., 2020, p. 116).

Embora o sistema de representação proporcional personalizada seja reconhecido como um dos modelos que melhor garante uma distribuição justa de cadeiras, no caso venezuelano (2005), a interação com outros fatores resultou em uma Assembleia Nacional sem oposição efetiva. Por meio das morochas e da mobilização de suas bases, o chavismo concorreu nas eleições através de duas plataformas legais diferentes, anulando assim o efeito de compensação e aproveitando-se de sua maioria circunstancial nas urnas para obter uma super-representação no Congresso. Isso, mais uma vez, demonstra a necessidade de exercer controle sobre outros fatores para além das fórmulas adotadas para a distribuição de cadeiras.

Controle cidadão sobre outros fatores intervenientes

A análise dos demais fatores não pode desconsiderar as fórmulas. Entendê-las é extremamente vantajoso para participar do debate sobre sua adoção e seus efeitos, porém devemos partir da constatação de que nem mesmo a ciência política conseguiu dar por encerrada a discussão sobre qual fórmula seria a mais idônea, dada a variedade de contextos e resultados envolvidos. As fórmulas são o principal fator determinante da distribuição de vagas, mas sua complexidade dificulta o debate na esfera da cidadania, o que abre uma brecha para os partidos políticos se aproveitarem da desinformação. Isso não impede a possibilidade de exercer controle sobre outros aspectos.

Além das fórmulas eleitorais adotadas, é preciso observar os tipos de listas usados em distritos plurinominais, voltados sobretudo a conceder ao eleitor maior ou menor flexibilidade na escolha entre partidos e candidatos. As listas fechadas e bloqueadas não permitem nenhuma alteração, portanto o eleitor só pode votar em uma lista de candidatos em uma ordem fixa. Já as fechadas e desbloqueadas permitem algumas mudanças na ordenação da lista por meio do voto preferencial. E as abertas permitem não apenas reordenar os candidatos escolhidos, mas também votar em diferentes listas partidárias.

A vantagem que se atribui às listas abertas é o fato de permitirem ao cidadão votar em candidatos mais do que em partidos, e com isso o eleitor pode expressar preferências em diferentes níveis sem se ater a linhas partidárias; mas também se atribuem desvantagens a essa fórmula, como, por exemplo, o risco de exacerbarem o personalismo em prejuízo dos partidos políticos, cujo papel institucional também é fundamental.

No caso do Equador — que passou pela mais recente reforma eleitoral na região —, as reformas foram usadas pela classe política com fins imediatistas e para aumentar as vantagens dos partidos. Na reforma de 2020, as listas abertas foram substituídas por listas fechadas e bloqueadas, o que favorece os partidos. Além disso, foi alterado o método de distribuição de assentos de D’Hondt para Webster (ambos proporcionais), bem como o número de circunscrições eleitorais de pequenas dimensões (com poucos cargos a eleger). A circunstância política imperante, expressa em termos de correísmo versus oposição, provocou um aumento significativo da fragmentação dos partidos no Legislativo, deixando a Assembleia Nacional e o novo partido governista (creo) sem maiorias claras. Ainda assim, essa reforma invalidou algumas mudanças francamente favoráveis à situação que haviam sido implementadas anteriormente pelo correísmo. No Equador, a discussão cidadã em torno do sistema eleitoral deve adquirir um novo caráter.

As circunscrições eleitorais

Outro fator a considerar é o desenho das circunscrições eleitorais, um processo que deve obedecer a critérios técnicos. Estas podem ser plurinominais (escolha de mais de um cargo) ou uninominais (escolha de um único cargo). Geralmente, na América Latina, os países fazem uso das unidades político-territoriais, como os departamentos, estados ou províncias, para definir esses círculos. Ainda que não pertença à região, o caso dos Estados Unidos oferece lições em perspectiva comparada que a América Latina pode levar em conta para evitar práticas parecidas no futuro.

Lá, a cada dez anos, com base nos dados do censo nacional, faz-se uma atualização dos distritos eleitorais nos quais são eleitos os representantes à Câmara baixa do Congresso. Tanto a pandemia como o contexto político dos últimos três anos configuraram um cenário funesto para a democracia: os dois partidos do país, mas sobretudo o Republicano, incorreram mais seguidamente na prática do gerrymandering, o que deflagrou a judicialização do processo em alguns distritos (FiveThirtyEight, 2022). Em termos simples, trata-se de uma estratégia para redesenhar os distritos eleitorais sem observar critérios técnicos, e sim políticos. Ou seja, os limites das circunscrições são traçados em função das tendências históricas de votação de cada comunidade, e não do que elas têm em comum do ponto de vista histórico, geográfico ou demográfico. Tudo é feito no intuito de diluir em cada distrito o voto opositor e concentrar desproporcionalmente o governista, assegurando assim a maioria dos cargos em disputa.

O gerrymandering é feito por meio de duas artimanhas: o packing e o cracking. O primeiro estratagema consiste em agrupar todos os eleitores da oposição em um único distrito, convertendo-o em uma circunscrição claramente opositora, na qual se sabe que a maioria dos cargos serão contrários ao governo. Com isso removem-se os votos na oposição dos demais distritos, fazendo com que neles a situação tenda a obter a grande maioria dos assentos. O segundo ardil espalha os eleitores da oposição por todos os distritos, de modo que esta sempre fique em minoria, diluindo seu poder de eleição e reduzindo as probabilidades de conquistar cargos em algum deles. De fato, não são os eleitores que escolhem seus políticos, mas os políticos que escolhem seus eleitores.

Por uma decisão de 2019, limitou-se em muito o poder de intervenção das cortes federais norte-americanas no processo de redesenho dos distritos. O único parâmetro que os partidos devem cumprir é que cada distrito tenha um número aproximadamente igual de eleitores; em muitos casos, devem ser “razoavelmente compactos”, e os legisladores não podem diluir a influência dos eleitores baseados em sua raça. No entanto, nada impede que baseiem o desenho dos distritos eleitorais na votação histórica por partido.

A título de exemplo, antes das eleições parlamentares de 2010 na Venezuela, praticou-se o gerrymandering por ambos os meios (packing e cracking). No Distrito Capital, formou-se um distrito que agrupava as parroquias de La Vega e El Paraíso (de tendência oposicionista) e as do Caricuao, Antímano e Macarao (de tendência governista). Anteriormente, cada parroquia (a menor divisão político-territorial na Venezuela) constituía uma circunscrição que elegia um deputado, mas o novo agrupamento passava a eleger dois deputados nominais, diluindo o caudal de votos oposicionistas (gerrymandering por meio de cracking) (Repilloza et al., 2020).

Redesenho dos distritos e ferramentas

A sociedade civil está à mercê dos partidos que implementam essas táticas? A resposta é não, muito menos com os meios que a tecnologia oferece para acessar outras instâncias, ajudando a melhorar o desenho dos distritos. Hoje em dia há diversas plataformas, chamadas ferramentas de comunidade de interesses, através das quais é possível enviar sugestões para o desenho distrital que ajudam a articular os elementos em comum entre diferentes comunidades (problemas ou características geográficas, demográficas e econômicas) e a desenhar o traçado que seus limites deveriam ter. Ferramentas como districtr.org e representable.org cumprem essas funções (DemoTech, 2021).

Nos Estados Unidos, também são usados os chamados Sistemas de Informação Geográfica (gis), softwares especializados no desenho distrital. Os mais populares são ArcGIS e Maptitude, mas ambos são pagos. Mais recentemente, International idea e Perludem lançaram o Electoral Redistricting App (era), um tipo de gis gratuito concebido para auxiliar os órgãos eleitorais, a sociedade civil e a academia a se envolverem no desenho de distritos eleitorais. Tais ferramentas são muito úteis para democratizar o debate em torno desse processo que não deve ser ignorado.

Um elemento a considerar, e que está intimamente ligado às circunscrições eleitorais plurinominais, é o limiar de eleição: quanto mais cargos são eleitos em um distrito e mais baixo o limiar, mais proporcional é o resultado, por isso também os partidos políticos minoritários têm mais chances de obter representação.

Uma prática nociva que também tem a ver com o desenho dos distritos eleitorais é o chamado malapportionment, a criação de circunscrições em que o número de representantes a eleger não corresponde ao número de habitantes. Por exemplo, dois distritos uninominais que elegem um único cargo cada um, mas um tem 2 mil habitantes e o outro, 20 mil.

A província argentina de Santa Cruz ilustra bem esse caso. O sistema eleitoral utiliza um sistema misto: representação proporcional pelo método D’Hondt e majoritário simples com duplo voto simultâneo. A legislatura provincial é composta de 24 deputados: 14 eleitos à razão de um por município, independentemente de sua população, e 10 através de um distrito único. O sistema favorece amplamente o partido maior e compromete em muito a proporcionalidade, dada a grande distorção entre o percentual de votação obtida e as vagas conquistadas. Se em 1997 (as últimas eleições antes da reforma eleitoral) a oposição teve 32% dos votos e conquistou 33% das cadeiras, em 1999, a situação obteve 66,6% das cadeiras com 51% dos votos, enquanto a oposição, com 46%, permaneceu com 33% das cadeiras, tendência que se mantém até hoje.

Conclusões

Propor reformas de nossos sistemas eleitorais não é uma prerrogativa exclusiva dos partidos, por serem canalizadores da participação política e da oferta eleitoral. As organizações da sociedade civil podem propor mudanças muito específicas e pouco complexas que podem modificar significativamente a forma como elegemos nossos representantes.

Em geral, a observação eleitoral é vista como um instrumento de cooperação internacional, mas cada país da região conta com organizações com larga experiência na esfera eleitoral, que exercem observação nacional cidadã de processos eleitorais e estão permanentemente em campo. A observação eleitoral doméstica, que sem dúvida vem ganhando importância e chamando a atenção tanto de acadêmicos como de órgãos eleitorais, é uma figura-chave na promoção da qualidade de todas as etapas dos processos eleitorais, incluída a melhora da representação política.

Com base nisso tudo, podemos esboçar os detalhes de dois elementos para construir modelos de avaliação de certos aspectos da representação utilizáveis por organizações da sociedade civil em cada contexto nacional, uma prova que permita avaliar certas características dos sistemas a fim de melhorá-los e conseguir que produzam poderes legislativos mais representativos. O trabalho em conjunto com os partidos políticos pode potencializar a consecução desse objetivo.

— Flexibilidade para escolher: as listas abertas conferem muito mais liberdade aos eleitores para escolher entre candidatos, mas podem gerar sérios problemas de governabilidade. As listas fechadas e desbloqueadas, por outro lado, oferecem flexibilidade por meio do voto preferencial e garantem que o voto permaneça nos partidos ou coalizões, garantindo maior coerência no resultado e competitividade intrapartidária.

— Comunidades de interesse: esse é um termo-chave para entender como deve se dar, com a participação da sociedade civil, a construção de distritos eleitorais que realmente atendam a critérios técnicos (geográficos, sociais, históricos e econômicos) e respondam às necessidades dos cidadãos que agrupam. Proteger a comunidade de interesse também implica considerar que a dimensão dos distritos deve corresponder à representação que cada um obtém no Legislativo.

Embora indubitavelmente as fórmulas de distribuição de assentos devam priorizar a proporcionalidade, por si sós não geram poderes legislativos representativos nem melhoram a qualidade da representação. Só os dois elementos acima abrangem variados aspectos da participação política que podem ser abordados pela sociedade civil e falam da imperiosa necessidade de enxergar para além das fórmulas na construção de nossos sistemas eleitorais.

Referências

DemoTech. (2021, 2 de março). Ingeniería electoral: redistribución de distritos en Estados Unidos. [webinar]. https://transparenciaelectoral.org/demotech/2021/03/02/video-demotech-webinar-con-organizaciones-de-la-sociedad-civil-de-estados-unidos-sobre-proceso-de-redistribucion-de-distritos.

FiveThirtyEight. (2022, 19 de julho). What Redistricting Looks Like in Every State. https://projects.fivethirtyeight.com/redistricting-2022-maps.

Molina, J. E. (2000). Los sistemas electorales de América Latina. Cuadernos de capel, 46.

Reformas Políticas en América Latina. (2021). Sistema electoral. https://reformaspoliticas.org/reformas/sistema-electoral. Repilloza, E., Querido, L., Delgado Valery, J., y Delgado, J.E. (2020). Así se vota en Venezuela. Buenos Aires: Transparencia Electoral, Dunken. https://transparenciaelectoral.org/wp-content/uploads/2022/05/Asi-se-vota-en-Venezuela_TEEdiciones-compressed.pdf