El medio vaso vacío: desafíos de la democracia uruguaya
Adam Przeworski, el brillante politólogo polaco, escribió alguna vez que la «democracia es el régimen en el que el partido de gobierno pierde la elección y entrega el poder». Esto es lo que está pasando en este mismo momento en Uruguay. En medio de una región turbulenta, ha vuelto a procesar una alternancia política nada trivial, de modo absolutamente pacífico.
El Frente Amplio gobernó quince años con mayoría parlamentaria. En las elecciones de este año volvió a ser el partido más votado pero su candidato a la presidencia, Daniel Martínez, fue derrotado en el balotaje por Luis Lacalle Pou, que articuló una coalición opositora. Una vez confirmado por las autoridades electorales el ajustado resultado final, el Frente Amplio admitió la derrota y reconoció al gobierno electo. La imagen del presidente saliente, Tabaré Vázquez, y del entrante, Lacalle Pou, ingresando juntos a la ceremonia de toma de mando de Alberto Fernández, nuevo mandatario argentino, recorrió el mundo poniendo de manifiesto lo que los índices de desarrollo democrático demuestran de modo sistemático: la democracia uruguaya goza de buena salud. Uruguay sigue teniendo buenas instituciones, buenos actores y buenas prácticas democráticas.
Sin perjuicio de lo anterior, cuando acercamos el lente, aparecen algunos problemas importantes, tanto en el plano del diseño de las instituciones políticas como de la calidad de las políticas públicas. En primer lugar, la democracia uruguaya sigue exhibiendo un déficit crónico de presencia femenina en altos cargos políticos. Es cierto que, en 2019, por primera vez en la historia del país, la ciudadanía eligió a una mujer para la vicepresidencia (Beatriz Argimón). Sin embargo, sigue habiendo muy pocas mujeres en altos cargos políticos. En la elección parlamentaria fueron electas solamente ocho senadoras (26,6 % del total) y 19 diputadas (18,1 %). En el gabinete del próximo gobierno, que acaba de ser anunciado por Luis Lacalle Pou, habrá solamente dos mujeres (una de ellas, Azucena Arbeleche, tendrá a su cargo el delicadísimo Ministerio de Economía y Finanzas). Las mujeres tampoco tienen una presencia importante en los cargos de dirección de los partidos. Las mujeres hacen política en la base pero tienen poca influencia en la cúspide. Es evidente, en todo caso, que Uruguay está muy lejos del sueño de la paridad reclamado por las organizaciones feministas.
En segundo lugar, la calidad de la democracia a nivel local sigue siendo baja. A pesar de que Uruguay, como los demás países de la región, heredó de los tiempos coloniales la tradición de los cabildos (que constituían un germen potente de participación ciudadana), hubo que esperar a comienzos del siglo XXI, más precisamente, al final de la presidencia de Tabaré Vázquez (2009), para que finalmente se institucionalizara el tercer nivel de gobierno mediante la creación de municipios y alcaldías. Pero incluso el segundo nivel, el de los gobiernos de los diecinueve departamentos en los que se divide el país, exhibe problemas serios desde el punto de vista de la calidad de la democracia. Cada departamento es administrado por un intendente que cuenta, por disposición constitucional, con mayoría automática en la Junta Departamental (el Legislativo departamental). Existe, por tanto, una asimetría extraordinaria entre el poder del intendente departamental y el de la Junta Departamental. Esta asimetría se manifiesta en el plano de los recursos: mientras el intendente fija su propio sueldo y maneja libremente el presupuesto de la Intendencia, los integrantes de las juntas son honorarios. Los controles horizontales, por tanto, son muy débiles. El intendente tiene un margen de maniobra extraordinario. En definitiva, hay mucho terreno para avanzar: el tercer nivel de gobierno está todavía en pleno proceso de expansión y consolidación; el segundo nivel de gobierno está precisando una reingeniería ambiciosa orientada a potenciar los mecanismos horizontales de rendición de cuentas.
En tercer lugar, el puente entre investigación y gestión pública es más estrecho y débil que en los países más desarrollados. En las mejores democracias contemporáneas el conocimiento especializado juega un papel muy importante en las políticas públicas. La evidencia comparada sugiere que la forma específica que asume el vínculo entre investigación y políticas públicas puede cambiar de modo sensible entre países distintos. Las instituciones que generan información y propuestas sobre políticas públicas en Uruguay son, en términos comparados, débiles. La capacidad técnica de la administración pública es irregular, pero promedialmente baja. De todos modos, el Parlamento está en una situación todavía peor: no existen asesorías parlamentarias poderosas. Tampoco se ha conformado una red potente de usinas de ideas (think tanks) dentro de los partidos ni en la sociedad civil. La fragilidad del nexo entre instituciones especializadas en producción de conocimiento y estructuras del Estado deprime la calidad de las políticas públicas. Desde luego, no se trata de hacer el elogio de la tecnocracia. Uno de los secretos de la fortaleza de la democracia uruguaya es que ha resistido, desde los primeros tiempos, la tentación de rendirse a los pies de los expertos. Es necesario que la voz del ciudadano siga siendo más potente que la de los especialistas. Pero es preciso construir instituciones que permitan combinar mejor el saber del ciudadano con el del especialista.
El 1° de marzo asumirá un nuevo gobierno. La coalición multicolor enfrentará desafíos concretos muy relevantes en diversas políticas públicas. Deberá, por ejemplo, relanzar la economía mejorando el clima de negocios, abatir el déficit fiscal sin deprimir la inversión social, mejorar la sensación de seguridad ciudadana sin caer en la tentación del gatillo fácil, reformar la educación sin generar un choque frontal con las corporaciones docentes… Más allá de estos asuntos, urgentes y salientes, la democracia uruguaya tendrá que encontrar la forma de seguir incrementando la calidad de sus instituciones aumentando los niveles de participación política de las mujeres, mejorando la calidad de la democracia en el nivel local y perfeccionando la articulación entre investigación y decisión.
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