La asfixia financiera de la descentralización venezolana
Los recursos del presupuesto público destinados a estados y municipios se redujeron a la tercera parte durante la Revolución bolivariana.
Cuando Hugo Chávez asumió el poder en febrero de 1999 no había manera de que este, habiendo llegado por elecciones, eliminara a los gobernadores y alcaldes electos. Había tres razones de peso para ello: 1) estaba obligado a guardar las formas electorales; 2) hubiera enfrentado severas resistencias de los liderazgos regionales y locales del país; y 3) muy importante, los líderes de provincia que lo apoyaban aspiraban a ser, algún día, gobernadores, alcaldes y concejales electos. Por ello, el camino a seguir para eliminar la experiencia descentralizadora, que era uno de sus objetivos, tenía que ser de menor resistencia. Y optó por diseñar y ejecutar una estrategia lenta, opaca y progresiva con la cual los estados y municipios quedasen vacíos de recursos financieros de administración directa. La historia de este proceso de concentración de poder la ofrecemos, sintéticamente, a continuación.
Cómo montar una fachada financiera…
La Constituyente de 1999 guardó las formas para respetar las finanzas territoriales. Las previsiones constitucionales fueron las siguientes: a) Se crearía un Fondo de Compensación Interterritorial que financiaría las inversiones para promover el desarrollo de las regiones y las comunidades pobres; b) se mantenía el Situado Constitucional como principal transferencia de recursos hacia estados y municipios; c) se refrendaba la figura de las asignaciones económicas especiales, provenientes de la explotación de minas e hidrocarburos, creada en 1996; d) quedaban las competencias concurrentes y exclusivas federales con los recursos previamente establecidos; e) Al municipio se le asignaban competencias exclusivas sobre servicios y fiscales, similares a las establecidas en la Ley Municipal prevaleciente; y f) en la disposición transitoria cuarta de la Constitución se estableció que, dentro del primer año de funcionamiento de la nueva Asamblea Nacional, se aprobaría una Ley de Hacienda Pública Estadal con los tributos de este nivel de gobierno.
…y hacer todo lo contrario
Nada de los antes dicho se cumplió. A ello se agregaron mecanismos perversos de sustracción de los recursos de regiones y localidades para eliminar la resistencia de los liderazgos territoriales, no solo de la oposición sino, también, de los de su propio partido. Veamos.
En primer lugar, el Situado Constitucional quedó sujeto a topes máximos (y no mínimos como era anteriormente) de 20%, manejados discrecionalmente por el poder central. Era fácil, entonces, manipular las cifras y asignar transferencias cada vez menores.
Luego, el Fondo de Compensación Interterritorial recién se creó en 2010, a once años de haberse consagrado constitucionalmente. Hasta hoy, ese Fondo ha servido para el manejo discrecional de recursos de los presidentes de turno, Chávez y Maduro. Igual sucedió con las Asignaciones por Minas e Hidrocarburos, sustrayéndose recursos especialmente a estados donde la oposición siempre era fuerte. También las competencias exclusivas y concurrentes les fueron arrebatadas a los estados y, con ello, los recursos que debían asignarse para su administración. La Hacienda Pública Estadal jamás fue creada, con lo que se completa el cuadro formal de arrebato de los recursos de la provincia.
Los municipios, por su parte, si bien contaban con competencias tributarias, no pudieron instrumentarlas. Lejos de ir hacia una vigorosa plataforma fiscal para que las localidades asumieran los servicios, las alcaldías han estado sometidas a la presión constante del presidente de la República.
Los alcaldes son enemigos a vencer, pues compiten con el proyecto revolucionario. El saldo es desolador: más de treinta alcaldes titulares de oposición exilados o perseguidos políticamente, más de cuarenta con juicios interminables que los coloca en desventaja y la Alcaldía Metropolitana de Caracas, eliminada por decisión central, se convirtió en un cascarón vacío con un alcalde que estuvo preso y logró escapar hacia el exterior. Los alcaldes del partido de gobierno son sometidos al control político por la vía de las transferencias de recursos. A ello se agrega que los ingresos propios municipales, producto de la recaudación, han disminuido en diez veces su valor real en los últimos ocho años. Pobre cuadro el del poder municipal venezolano.
Una trampa adicional: maquillar el presupuesto para restar recursos
No contento con todo esto, Chávez —y luego Maduro— instrumentó una verdadera trampa cazarrecursos ajenos. Funcionó así.
A partir de 2006, ante el incremento de los precios del petróleo, se estableció la norma de subestimar dicho precio, a sabiendas de que sería mucho mayor. De esta manera, el presupuesto nacional sería menor y, con ello, el Situado Constitucional. Los precios del barril de petróleo evolucionaron como se señala a continuación:
Mientras tanto, el presupuesto se estimaba a USD 40 por barril. ¿Qué pasó con ese gran diferencial? Sencillo. Quedaba en el poder central, manejado a través del Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN), sociedad anónima creada por Chávez en septiembre de 2005 y que ha sido administrada directamente por la Presidencia de la República. El FONDEN recibió más de 80.000 millones de dólares entre 2006 y 2013.
Desde allí, el chavismo-madurismo ha manejado con discrecionalidad la asignación de fondos a consejos comunales, comunas y a gobernadores y alcaldes aliados. A partir de 2011, adicionalmente, la Asamblea Nacional en manos del PSUV aprobó nuevos mecanismos de transferencias de recursos a comunas y consejos comunales, bajo el control del Gobierno.
¿Cuántos recursos quedaron en estados y municipios?
Para diciembre de 1998, días antes de que Chávez asumiera el poder, los estados y municipios venezolanos administraban cerca del 29 % del total del presupuesto público del país. Ello era producto de la descentralización de los años noventa.
Para 2004, esta proporción descendió al 20 %. En el 2010 ya se ubicaba en 18 % y cayó bruscamente al 13 % en 2011. La caída ha continuado y durante el gobierno de Maduro los recursos han estado por debajo del 10 %, una proporción que no se conocía en Venezuela, aun en su largo lapso histórico de federalismo centralizado, en el cual se respetaba el pacto federal con los caudillos regionales.
Con la Revolución bolivariana, la descentralización fue asfixiada financieramente.
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