La descentralización en Colombia 1991-2020
La historia de la formación del Estado en Colombia ha estado permeada por el debate entre la centralización o la descentralización del poder en el territorio nacional.
El Estado de la Nueva Granada (1832-1858) tuvo como herencia los problemas de la dominación del espacio geográfico ejercido por la monarquía española sobre el Virreinato de la Nueva Granada (1739-1810).
Esta historia de fundación estatal generó múltiples inquietudes de orden geográfico, especialmente en cuanto a los bordes, límites o fronteras de la dominación del nuevo Estado. Las cartografías del país como representación del orden soberano sobre el territorio no se han definido sin debates o conflictos en la nación. El paso de la colonia a la república ha sido un asunto complejo y permeado por la violencia.
La primera formación geográfica independiente de España se conoció como Las Provincias Unidas de la Nueva Granada hacia 1811. Luego vino el efímero intento de la unión colombiana (1819-1831), conocida como Gran Colombia, para dar lugar al Estado de la Nueva Granada (1832-1858). La población colombiana desarrolló una identidad local; la difícil topografía del país impedía que los habitantes conocieran todo el territorio nacional. Las juntas políticas —primeros ejercicios de participación de los habitantes del país— reivindicaron el poder sobre provincias, cantones y parroquias y organizaron así una dimensión política local sobre el espacio geográfico.
La definición del territorio que defendería la República de Colombia fue compleja en el siglo XIX y dio lugar a la imaginación y reimaginación del espacio geográfico por parte de las élites provinciales y nacionales representadas en la cartografía nacional. La primera cartografía nacional se diseñó en 1822 mediante una suma de cartografías enviadas por los gobernadores de las provincias al Gobierno central con el propósito de clasificar y representar la riqueza del Estado; fue tan solo en 1847 cuando se tuvo una representación geográfica general del Estado de la Nueva Granada, dedicada al barón de Humboldt, considerado como una de las figuras fundadoras de la geografía moderna en su paso por América.
Este pequeño boceto de la representación cartográfica nos permite identificar que la organización territorial de Colombia tiene una fuerte identidad local y regional. Comprendiendo el territorio como una construcción social, en Colombia se ha querido centralizar lo que por origen ha sido descentralizado.
Además de esta cuestión sociocultural, el territorio en Colombia es un campo de luchas por el poder entre actores públicos o privados; desde la misma génesis del Estado, las élites han dominado el gobierno nacional, regional y local.
La historia constitucional de la República tiene, por lo tanto, un especial interés por la organización territorial, pero llama especialmente la atención la administración que el Gobierno nacional ha realizado sobre las fronteras del país. Entre 1843 y 1991 se clasificó a algunas geografías distantes de la centralidad del país bajo la figura administrativa de territorios nacionales. Estas zonas de Colombia fueron señaladas por su pobreza económica y social, y desde el tiempo del Virreinato se veían como focos de insurgencia y enclaves de la economía mundial para extraer recursos.
Territorios nacionales desde la Nueva Granada hasta la República de ColombiaRepública de la Nueva Granada (1843-1858)Estados Unidos de Colombia (1858-1886)República de Colombia (1886-1991)República de Colombia (1886-1991)Bocas del Toro (1843-1850). Ubicado actualmente en Bocas del Toro, PanamáBolívar (1870-1886)Las intendencias fueron:Las comisarías fueron:Caquetá (1845-1858)Caquetá (1858-1886)Amazonas (1931-1943)Amazonas (1928-1931, 1943-1991): con capital en Leticia.Darién (1846-1850)Casanare (1868-1886)Arauca (1955-1991)Arauca (1911-1955): con capital en AraucaGuanacas (1847-1849)La Guajira (1858-1898)Caquetá (1905-1906, 1909-1912, 1950-1981)Caquetá (1912-1950): con capital en FlorenciaLa Guajira (1846-1858)San Andrés y Providencia (1866-1886)Casanare (1973-1991): con capital en Yopal Guainía (1963-1991): con capital en Puerto ObandoRaposo (1848-1849). Golfo de San BuenaventuraSan Martín (1866-1886)Chocó (1906-1908, 1909-1947): con capital en QuibdóGuaviare (1977-1991): con capital en San José del GuaviareSan Martín (1846-1856). Llanos OrientalesLa Guajira (1898-1911, 1954-1965): con capital en RiohachaAmazonas (1928-1931, 1943-1991): con capital en LeticiaSan Andrés y Providencia (1847-1850)Arauca (1911-1955): con capital en Arauca
Fuente: Constituciones Políticas de Colombia (1843-1991)
La Constitución Política de Colombia de 1991 con el proceso de descentralización tuvo el propósito de hacer de Colombia una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. No obstante, los territorios de frontera descritos en la historiografía del país como territorios especiales en el país no han alcanzado el desarrollo esperado al ser reconocidos como departamentos de la nación. El post-Acuerdo no ha devenido en una cultura de paz en estos lugares y, por el contrario, son epicentro de la acción con daño del Estado al no verse la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) que se encargarían de la implementación de la agenda de desarrollo descentralizado en territorios víctimas del conflicto armado colombiano. [1]
La agenda de descentralización de estos territorios priorizados en el marco de los Acuerdos de Paz (2016) debe responder a resolver el triángulo de las violencias: directa, cultural y estructural (Galtung, 2003). La agenda del desarrollo para la paz debe resolver asuntos que anteceden al conflicto interno armado en Colombia: degradación ambiental, pobreza rural, profundización de los rezagos sociales y económicos, estigmatización, racismos y violencia patriarcal.
Para lograr la paz en Colombia se requiere (art. 22 de la Constitución Política de Colombia):
El fortalecimiento institucional y la formulación de políticas con un enfoque de derechos humanos, enfoque diferencial y de acción sin daño.
Financiación y priorización de las agendas de desarrollo de los territorios históricamente excluidos y marginados del país.
La articulación rural-urbano para la garantía y goce de derechos humanos en los territorios, incluyendo la paz en el país.
El conflicto armado en Colombia se ha concentrado en unas zonas específicas del país. Departamentos como Arauca, Meta, Nariño, Caquetá, Guaviare, Putumayo, Norte de Santander y regiones como el Bajo Cauca Antioqueño y el Nudo de Paramillo siguen siendo afectados por la violencia directa en tiempos de post-Acuerdo.
«A pesar de los impactos diferenciados que el conflicto armado ha tenido en los territorios de mayor incidencia, existen unos factores comunes. Son territorios con gran riqueza natural y a la vez caracterizados por su degradación ambiental» (CONPES 3850, p. 14).
Confluencia regional de las problemáticas analizadas: conflicto armado, degradación ambiental, pobreza rural y brechas territoriales
Fuente: DNP, 2015.
La Constitución Política Colombiana de 1991 posibilitó un marco legal descentralizado que mediante transferencias financieras [2] posibilita en teoría la eficacia y eficiencia de las políticas públicas en los territorios nacionales. En la actualidad, los departamentos y municipios colombianos reciben automáticamente cerca de la mitad de los ingresos corrientes de la nación y tienen la responsabilidad básica de la provisión de los servicios sociales y de infraestructura local. Lo preocupante es que el DNP (2015) ha señalado la baja capacidad institucional de los territorios afectados por el conflicto armado para gestionar su desarrollo.
Si bien la descentralización administrativa ha posibilitado la elección popular de alcaldes en los territorios para mejorar la participación y representación política local, se ha vivido la cooptación política por parte de grupos ilegales que deviene en una situación de corrupción política que asfixia a la paz como realidad social y política en el país. Esta situación deviene en la desconfianza ciudadana sobre las instituciones de la democracia colombiana y en la baja representatividad de los partidos políticos en los departamentos y municipios del país, especialmente en estos territorios especiales para la paz territorial —que en otro momento fueron vistos como zonas rojas del país, por su alta presencia de conflicto armado colombiano—.
Una agenda de desarrollo descentralizada debe fortalecer las instituciones democráticas del Estado en las siguientes acciones de política:
Fortaleciendo las capacidades de los titulares de deberes (servidores públicos) para el cumplimiento de sus obligaciones y de los titulares de derechos (ciudadanos) para reclamarlos.
Lograr la inclusión, la participación, el empoderamiento y la defensa de los valores democráticos, especialmente de los grupos vulnerables.
Promover la incorporación de mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas, asegurando la participación ciudadana.
Fortalecer el papel de las instituciones del Estado (como titulares de deberes) para que sean conscientes que sus obligaciones deben ser transparentes y respetuosas de los derechos humanos.
En conclusión, ¿cómo se ejecuta eficazmente el desarrollo descentralizado en tiempos de post-Acuerdo en Colombia? La agenda de descentralización en el post-Acuerdo debe reconocer la necesidad de que las transferencias de la nación prioricen la ruralidad del país, en la medida en que es allí donde se requieren esfuerzos territoriales para la paz. La descentralización en Colombia debe tener como meta un ordenamiento territorial que comprenda la paz como camino que desarrolle otra cultura política en las instituciones políticas del Estado. El enfoque territorial para la paz debe encaminar al Estado hacia reformas que posibiliten una gestión transparente de los recursos y una mayor participación y representación social.
El proceso de descentralización juega un papel básico en el fortalecimiento de las capacidades regionales y locales para gestionar el desarrollo humano, reconociendo las intersecciones de raza, género y clase para el diseño, implementación y evaluación de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial con enfoque basado en derechos humanos (EBDH).
Notas:
[1] El documento CONPES 3850 del Concejo Nacional de Política Económica y Social, República de Colombia, Departamento Nacional de Planeación creó el Fondo Colombia en Paz (2015) con la finalidad de coordinar los esfuerzos institucionales y financieros para la transición de Colombia hacia un escenario de paz estable y duradera.
[2] Los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de Colombia establecen el derecho de las entidades territoriales a participar en las rentas de la nación. La ley 60 de 1993 dicta normas orgánicas sobre la distribución de competencias.
[3] El EBDH surge desde finales de los años noventa como propuesta conceptual, a partir de la cual los derechos humanos se consideran como fines constitutivos de los procesos de desarrollo. El enfoque es un marco de referencia fundamentado en el conjunto de valores, principios y normas universales sobre los derechos humanos, cuya estrategia se concentra en fortalecer las capacidades de los ciudadanos para exigirlos y de las instituciones para que los garanticen. (Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, Presidencia de la República: Planes de desarrollo territorial con enfoque basado en derechos humanos.
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