La política exterior de AMLO: entre apatía, economía e ideología
El regreso a los principios constitucionales
El ascenso al poder de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) en México está generando una serie de cambios en el sistema político mexicano tanto en el ámbito interno como en el internacional. Las implicaciones del cambio a mediano y largo plazo no quedan claras hasta el momento.
En lo interno, se plantea la denominada cuarta transformación, con reformas y cambios drásticos frente a los gobiernos anteriores del PRI y del PAN. En el ámbito internacional el escenario no es de transformación, sino de un aparente retorno a los principios tradicionales de la política exterior mexicana consagrados en la Constitución.
Se tiene que destacar que la Constitución mexicana ciertamente aporta principios generales que deben orientar la actuación internacional de México, pero no puede ser catalogado como un plan o programa de gobierno en materia internacional. Es más bien por la falta de conceptos operativos y estrategias concretas en cuestiones internacionales que se puede deducir que existe un vacío en la política internacional del nuevo gobierno mexicano. La afirmación del presidente López Obrador de que «la mejor política exterior es la interior» confirma esa percepción.
A esto se agrega el hecho de que se recortó considerablemente el presupuesto y los recursos humanos de la Secretaría de Relaciones Exteriores, que tiene implicaciones para cantidad y calidad del personal diplomático y consecuencias institucionales como el fin de la agencia de promoción de comercio e inversiones ProMéxico.
En el primer año de gestión del nuevo gobierno, los temas internacionales han sido postergados sustancialmente en el orden de prioridades y solamente han adquirido relevancia en el marco de crisis visibles e ineludibles como los flujos migratorios centroamericanos que cruzan por México para llegar a Estados Unidos o en el caso de Venezuela y, más reciente, de Bolivia.
Cabe señalar que el poco interés de AMLO en lo internacional tiene un fuerte componente personal. Durante su gestión desde diciembre de 2018, el presidente no ha salido de México y señaló que no haría «turismo político» durante su gobierno porque tiene «muchas cosas que hacer dentro del país». Esto contrasta fuertemente con los dos presidentes anteriores, que desde el comienzo de sus gestiones mantuvieron una fuerte agenda y presencia internacional. En cambio, López Obrador ha optado por delegar su presencia internacional, por ejemplo, la asistencia en la cumbre del G20 en junio de 2019 en Japón, a su secretario de Relaciones Exteriores Marcelo Ebrard Casaubón.
Si el poco interés es válido para la política exterior global de la nueva administración, también lo es, aunque en menor medida, para su política de cooperación e integración regional. En consecuencia, tampoco está clara la forma que tendrá la integración y la cooperación regional con los países de América Latina (más allá de autoproclamarse «hermano mayor» de esta región en su reunión con los embajadores mexicanos el día 8 de enero de 2020) o las relaciones interregionales con la Unión Europea (UE) y China.
Enfoques diferentes: América del Norte, América Central y América del Sur
La relación con los Estados Unidos y Canadá siempre ha sido predominantemente económica. Con la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca en 2016, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) fue renegociado entre 2017 y 2018. El resultado fue un acuerdo con un nuevo nombre: Tratado México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC). El compromiso del gobierno de AMLO y de la mayoría parlamentaria que tiene MORENA en el Congreso Mexicano ha sido claro en cuanto a la renegociación del TLCAN y la ratificación del T-MEC. Después de la ratificación por el Senado de la República en México en junio de 2019 y en el Congreso de Estados Unidos en enero de 2020, solo faltaría la aprobación por el Senado y el Parlamento en Canadá.
Esta dinámica no es una sorpresa, dada la enorme interdependencia comercial de México con Estados Unidos y, aunque en menor medida, con Canadá. En 2017, el comercio dentro de América del Norte representó el 77 % del PIB de México, del cual el 63 % del total se concentró en los Estados Unidos y el 3,8 % con Canadá.
En lo que se refiere a las políticas mexicanas hacia América Central, también predominan los intereses económicos. México ha tenido una presencia permanente en la región en las últimas décadas, expresada en iniciativas como el Plan Puebla Panamá, el Proyecto Mesoamérica o la Iniciativa Mérida. No obstante, estos espacios han sido criticados por ser funcionales a la estrategia de promoción y libre comercio y lucha contra las drogas de Estados Unidos. Se argumenta que estas iniciativas no responden a los problemas centrales de la región, como son las desigualdades sociales, la falta de infraestructura, la debilidad de las instituciones públicas, la creciente violencia o el flujo de ciudadanos centroamericanos que cruzan por México hacia Estados Unidos. Esta situación se ha agravado en los últimos años, como lo demuestran los constantes y crecientes flujos de migrantes que, partiendo del Triángulo Norte Centroamericano (Honduras, Guatemala y El Salvador), atraviesan en caravanas el territorio mexicano hacia los Estados Unidos.
Una de las consecuencias de esta crisis es que ha afectado la relación de México con la administración de Donald Trump, debido a las críticas que éste ha hecho a la falta de acción mexicana para detener estas caravanas. En mayo de 2019, Trump amenazó con la implementación de un arancel del 5 % para importaciones desde México si no detenía la llegada de migrantes centroamericanos a la frontera con Estados Unidos. Trump incluso anunció una escalada del gravamen hasta del 25 % si la Casa Blanca consideraba que México no estaba tomando las medidas necesarias. Cabe señalar que, con base en cifras del primer trimestre de 2019, un aumento de tan solo el 5 % de los aranceles significaría una pérdida de alrededor de 17.000 millones de dólares al año, lo cual representa un 1,5 % del PIB de México. La respuesta del gobierno mexicano ante la situación ha sido el envío de elementos de la recién creada Guardia Nacional a la frontera sur del país, lo cual ha ocasionado enfrenamientos con los migrantes. El caso más reciente fue la caravana de migrantes conformada por alrededor de 4.000 personas en enero de 2020.
En el caso de América del Sur, las relaciones exteriores de México se concentran principalmente en la Alianza del Pacífico, creada en 2011 con Colombia, Chile y Perú y en una modesta participación como observador en el Mercado Común del Sur (Mercosur). No obstante, existen actualmente dudas sustanciales sobre si el gobierno mexicano mantendrá su compromiso con la Alianza del Pacífico, un proyecto que se orienta por premisas de economía de mercado, descritas como neoliberales y que han sido fuertemente atacadas por el presidente AMLO. El hecho de que AMLO no haya asistido a la XIV Cumbre de la Alianza realizada en Lima en julio de 2019 subraya estas dudas.
En cuanto a la importancia del Mercosur para México cabe señalar que con la llegada de Jair Bolsonaro en Brasil y Alberto Fernández en Argentina este bloque enfrenta tensiones ideológicas profundas y por lo tanto es de esperar que México mantenga una distancia aun mayor. Otros mecanismos de integración latinoamericanos como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) o el Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur) no figuran en el discurso de AMLO, a pesar de la cumbre CELAC celebrada en México a principios de enero de 2020.
Por el otro lado, la elección de Alberto Fernández parece abrir la puerta para un nuevo acercamiento con Argentina. Justo después de su elección, al principio de noviembre de 2019, aun antes de asumir la presidencia, Fernández viajó a México. Durante su reunión, López Obrador y Fernández declararon su intención de aliarse para «impulsar un eje progresista en América Latina». Esta iniciativa (Grupo de Puebla), que se basa en la afinidad ideológica entre ambos mandatarios, puede marcar indicios de una nueva dirección en la política exterior de México hacia América del Sur.
El expresidente boliviano Evo Morales se ha convertido en el centro de atención en la región. Tras las elecciones fraudulentas en 2019 y las protestas masivas de la oposición, renunció a la presidencia y el gobierno mexicano le otorgó explícita y oficialmente el asilo político en México por «razones humanitarias». Se argumentó que su vida corría peligro a raíz de que se había perpetrado un «golpe de Estado» en su contra.
Al calificar a la situación boliviana como golpe de Estado, México se alejó de la posición oficial de la OEA o de países como los Estados Unidos, Brasil o Colombia, que criticaron a Morales y su reelección inconstitucional, o la definieron como «autogolpe», y se acerca nuevamente a la Argentina de Fernández, pero también a Venezuela, Nicaragua y Cuba. Incluso, la trayectoria de la aeronave del ejército mexicano enviada por el gobierno para el vuelo de Morales ocasionó una serie de malestares diplomáticos con algunos de los principales socios de México en la región, como Perú.
La invitación a Morales al asilo pareció improvisada y es un desafío para las relaciones diplomáticas de México en la región, posiblemente también con los Estados Unidos. Al mismo tiempo significa una obvia contradicción frente a la política de no intervención, tan intensamente declarada por el gobierno mexicano. La permanencia de Evo Morales causó más de una controversia en México, con protestas en universidades y poco apoyo visible de la población. Su salida a Argentina después del cambio de gobierno en ese país, se produjo sin grandes declaraciones ni manifestaciones de apoyo.
Una nueva escalada en las relaciones con Bolivia se produjo más tarde con la masiva presencia de fuerzas de seguridad frente a la Embajada de México en La Paz, la visita de diplomáticos españoles en la residencia, la sospecha de albergar más funcionarios del exgobierno de Evo Morales y finalmente la expulsión de la embajadora mexicana, así como de diplomáticos españoles. La situación escaló hasta la Corte Internacional de Justicia cuando el canciller Marcelo Ebrard anunció que demandaría a Bolivia por el hostigamiento.
En las relaciones con Venezuela, México abandonó la posición que condena al régimen de Nicolás Maduro por parte del Grupo de Lima. Con esto se aleja nuevamente de los principales países de América Latina y se acerca a Uruguay y a los aliados del gobierno venezolano (Cuba, Nicaragua, Bolivia, el recién gobierno electo en Argentina y algunos miembros de la Comunidad del Caribe). Por ejemplo, México no otorgó el reconocimiento a Juan Guaidó como presidente legítimo de Venezuela, quedando fuera del grupo de más de 50 países que le dieron su reconocimiento, el cual incluye a las mayores economías latinoamericanas como Brasil, Argentina (con Mauricio Macri), Chile o Colombia.
Cooperación interregional: UE y China
En el caso de las relaciones con la Unión Europea, hasta el momento no se percibe ninguna estrategia particular del nuevo gobierno, por lo que podría asumirse que se continuará con la política existente hasta el momento. Desde que el Tratado de Libre Comercio entre México y la Unión Europea (TLCUEM, también conocido como Acuerdo Global) entró en vigor en el 2000, el comercio entre México y la UE se ha incrementado en un 330 %, pasando de 18,7 billones de dólares en 1999 a 61,8 billones de dólares en 2016. El Acuerdo Global ha sido importante no solo porque ofrece una posibilidad de disminuir la dependencia con Estados Unidos, sino porque el diálogo político también es una parte relevante del tratado. El diálogo entre México y la UE incluye hasta el momento siete cumbres de jefes de Estado y 23 comités parlamentarios conjuntos.
En 2017, México y la UE acordaron llevar a cabo la modernización del Acuerdo Global. En abril de 2018 esta modernización concluyó en principio con un tratado de libre comercio ambicioso. Sin embargo, el moderno Acuerdo Global aún no ha sido ratificado por ambas partes, aunque en meses recientes se han pronunciado en favor de acelerar el proceso.
En el caso de Alemania, la relación con México continúa fortaleciéndose en la mayoría de los aspectos, pero no ha estado exenta de incomodidades a causa de algunas decisiones puntuales de la nueva administración de AMLO. Para México, Alemania es su principal socio comercial entre los países de la UE y su quinto socio a nivel mundial. La industria alemana se ha establecido en el país principalmente por las facilidades que otorga para la producción manufacturera y la exportación hacia el mercado norteamericano. Asimismo, el volumen de inversión extranjera directa (IED) alemana en México ha tendido a incrementar en los últimos años: pasó de 715,5 millones de dólares en 2008 a 2.755,9 millones de dólares en 2018. No obstante, la IED alemana no es homogénea alrededor del territorio mexicano, pues la mayor parte se concentra en pocos estados, principalmente en la zona conocida como el Bajío. Esta región, que comprende los estados de Guanajuato, Querétaro, Aguascalientes, Jalisco y San Luis Potosí, se ha convertido en un destino favorito para los inversionistas alemanes en los últimos años por la buena infraestructura, el marco de reglas favorable para economía y las inversiones que ofrecen y que atraen a inversionistas alemanes, sobre todo en el sector de movilidad y sus proveedores.
Por otro lado, las relaciones de cooperación internacional con Alemania han sufrido episodios incómodos en el último año, principalmente en la política de cooperación internacional alemana en México. Esta cooperación alemana, a través de la Agencia de Cooperación Internacional (GIZ), se encontró con una resistencia marcada de la Secretaria de Energía (SENER), que se opuso tajantemente a uno de los proyectos centrales de la cooperación: la Alianza Energética México-Alemania, que ya existe desde una declaración de intenciones en el 2006. La SENER canceló la cumbre de la alianza en marzo de 2019 con pocos días de antelación y se excluyó el tema de las negociaciones para proyectos en el próximo año. La cooperación técnica sigue en algunos temas como formación dual y biodiversidad. Sin embargo, el panorama de cooperación se complicó considerablemente tras esta decisión de la nueva administración.
Todavía no es claro cómo se abordará la relación con China, un país cada vez más influyente en América Latina y que ha firmado acuerdos bilaterales de libre comercio con socios en la región (ya lo ha suscrito con Chile, Perú y Costa Rica). Esta estrategia de China puede ser interpretada como parte de la guerra comercial que ha ostentado con Estados Unidos. A pesar de que Trump y Xi Jinping han dado señales de una disminución del conflicto con la firma de un nuevo acuerdo comercial, algunos de los asuntos de mayor tensión no han sido resueltos, por lo que lograr una paz comercial podría tomar muchos años.
El artículo 32.10 del nuevo T-MEC objeta la firma de acuerdos comerciales con países que no sean economías de mercado. Parece evidente que esta cláusula va dirigida a China y en el texto mismo se menciona que si algún miembro del T-MEC firma un acuerdo de este tipo, el resto tiene el derecho de excluirse del acuerdo norteamericano. En otras palabras, el T-MEC establece un claro condicionante a un posible acercamiento entre México y China en un futuro cercano. Hasta la fecha, el gobierno mexicano ha aceptado estas condiciones sin objeción alguna.
Conclusión
En conclusión, la política exterior del nuevo gobierno mexicano, tras la ausencia de una estrategia clara, es incierta. Por lo tanto, es poco previsible su orientación y posibles cambios en los próximos años. Hasta el momento, el presidente ha optado por relegar la política internacional a un segundo plano, en el mejor de los casos, y únicamente atender aquellas situaciones en donde los intereses económicos de México estén directamente comprometidos o en aquellos donde existe un interés o afinidad más de orden ideológico del presidente mismo y/o de su partido.
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