Representação política: os partidos políticos perante a ameaça do transfúgio

Este artigo centra-se na disciplina partidária, no transfúgio e na participação e proliferação de candidatos independentes no contexto de crise dos partidos tradicionais.

Os mais recentes períodos eleitorais na América Latina se desenvolveram em um contexto de esgarçamento do tecido social e partidário. As crises socioeconômicas, a fragmentação e defecção partidária, o surgimento de novas forças políticas, a debilitação das instituições democráticas e a polarização da cidadania são alguns dos fenômenos que vêm ocorrendo na região, com impacto sobre os processos eleitorais. Entretanto, a conjuntura varia ao longo do continente, havendo desde regimes autoritários sem competição nem alternância, até regimes democráticos capazes de canalizar as preferências da cidadania por meio de eleições.

Quais são os sintomas da crise de representação? Este artigo se detém especificamente em alguns deles: a disciplina partidária, o transfúgio e a proliferação de candidaturas independentes no contexto de crise dos partidos tradicionais. Nesse sentido, é preciso antes de mais nada fazer algumas precisões conceituais em relação ao transfúgio, por ser um conceito menos explorado, quando comparado com outros mais estudados e presentes na literatura, como o de disciplina partidária.

O transfúgio tem sua origem nas democracias parlamentaristas europeias e se refere à mudança de grupo ou facção legislativa de um de seus membros durante o exercício do mandato. Isso não quer dizer, porém, que o transfúgio seja um fenômeno exclusivo do parlamentarismo. Pelo contrário, ele está presente também nos regimes presidencialistas, embora as causas, etapas e implicações possam variar de regime para regime (Morán-Torres, 2017).

Nos regimes presidencialistas, como os latino-americanos, o trânsfuga não apenas costuma ser um candidato eleito ou em exercício de suas funções que muda de coloração política, mas também pode ser um aspirante que se vê preterido na seleção interna de candidatos de seu partido e por isso busca viabilizar a candidatura através de outra sigla, ou como independente. Em outras palavras, na América Latina, o político trânsfuga geralmente deixa o partido ao qual pertence antes das eleições, a fim de ter uma plataforma para concorrer a um cargo.

[…] na América Latina, o político trânsfuga geralmente deixa o partido ao qual pertence antes das eleições, a fim de ter uma plataforma para concorrer a um cargo.

Debate e preocupação

À medida que essa prática se difunde, aumentam os debates sobre sua legitimidade e as preocupações por erradicá-la. Quem defende a eliminação do transfúgio relaciona o fenômeno à debilitação do sistema partidário e à ruptura entre o candidato e a ideologia e a base eleitoral de seu partido. Sem dúvida, deslegitimar os partidos políticos como mediadores entre a cidadania e as instituições afeta a qualidade democrática e da representação (Petri & Vargas, 2010). A proliferação de novos candidatos e partidos acarreta a multiplicação de programas eleitorais e posições políticas, o que por sua vez pode resultar em maior fragmentação do sistema partidário e até alimentar um fenômeno comum na região: o das lideranças personalistas sem compromisso programático.

O debate gira em torno da seguinte questão: limitar ou erradicar o transfúgio implica necessariamente, ou em alguma medida, cercear os direitos políticos dos cidadãos, especialmente o direito de eleger e ser eleito e o de livre associação? Os partidos são os veículos do sistema político para traduzir preferências da cidadania em representação ou resultados concretos, e a liberdade de associação é um direito político imprescindível para a democracia. Proibir o transfúgio implica limitar também as opções de eleitores e eleitos? (Morán-Torres, 2017).

[…] cercear os direitos políticos dos cidadãos, especialmente o direito de eleger e ser eleito e o de livre associação?

Determinar em que ponto esse fenômeno vulnera a qualidade da representação ou o compromisso do candidato com um programa eleitoral é o que dificulta sua regulação legal ou sua condenação moral. Por exemplo, não é a mesma coisa trocar de partido político durante uma campanha eleitoral para ter maiores chances de viabilizar uma candidatura que fazê-lo já no exercício de um cargo público, sobretudo se a mudança implica uma troca de posição significativa sobre certos conteúdos programáticos nos quais os eleitores votaram.

O transfúgio político na América Latina

Embora a proibição do transfúgio possa limitar os direitos políticos dos cidadãos, países como México, Brasil, Peru e Colômbia vêm tentando regular a prática. No México, por exemplo, estabeleceu-se, por meio de uma reforma eleitoral, em 2014, que os deputados e senadores que disputam uma eleição consecutiva devem se candidatar pelo mesmo partido pelo qual foram eleitos e em nome do qual exerceram a função pública, salvo em caso de renúncia ou desfiliação antes da metade do mandato. Do mesmo modo, tentou-se limitar o transfúgio das candidaturas, permitindo que um postulante só possa se candidatar pelo partido ao qual é filiado (Morán-Torres, 2017). Por outro lado, Colômbia e Peru também procuraram limitar o transfúgio, exigindo dos legisladores que pretendam concorrer por outro partido que se desfiliem meses antes da eleição: doze no caso da Colômbia, um ano antes no do Peru (Morán-Torres, 2017). Entretanto, ainda não existe uma doutrina consolidada sobre o transfúgio.

A motivação do legislador ou candidato que muda de partido ou se apresenta como independente é clara: viabilizar sua candidatura com vistas a obter a vaga. Contudo, é válido indagar que outros fatores incidem no fenômeno do transfúgio. Petri e Vargas, em uma análise do transfúgio na América Central, classificam duas categorias de fatores explicativos: os político-institucionais, que compreendem o sistema eleitoral, o mecanismo de nomeação dos candidatos dentro dos partidos (tão propensos ao personalismo) e o desenho institucional-regulamentar do Congresso (incluindo as modalidades de formação dos blocos); e os socioculturais, como as mudanças de orientação ideológica do candidato, a institucionalização dos partidos políticos e a identificação dos eleitores com as siglas partidárias, a influência da mídia, as características do sistema de partidos e a tolerância ou ausência de restrições ao transfúgio (Petri & Vargas, 2010).

Um revés na região

No que tange à institucionalização dos partidos e à identificação com as siglas partidárias, pode argumentar-se que a região está sofrendo um revés. Atualmente há uma tendência à defecção partidária, que compreende um maior desalinhamento e debilitação do vínculo entre eleitores e partidos (Ruiz Rodríguez, 2021). Essa tendência é um sintoma da crise das instituições, já que um dos fatores que determinam a confiança nos partidos é a eficácia do governo. Em outras palavras, a ruptura dos vínculos entre os partidos e seus eleitores é mais uma manifestação da crise das instituições, embora seja necessário esclarecer que, nos casos de Guatemala, Costa Rica, Peru e Uruguai durante o período 2004–2012, a eficácia governamental não explica a identificação partidária de forma efetiva. Em alguns casos, como os da Argentina e Venezuela, a queda da identificação partidária também responde às crises econômicas (Morales Quiroga, 2011).

Em relação ao caso argentino, podemos lembrar o termo usado para denominar o transfúgio: trata-se da borocotização, em referência a Eduardo Borocotó, um médico outsider da política que em 2005 integrou uma lista de candidatos a deputado federal do pro, o partido de Mauricio Macri, e que depois de obter a vaga migrou para o partido kirchnerista, então na Presidência do país. Os casos mais recentes foram os dos deputados federais Beatriz Ávila, Antonio Carambia e Pablo Ansaloni, eleitos em 2019 através da lista da coalizão opositora Juntos por el Cambio e que logo depois de assumir se somaram ao bloco governista da Frente de Todos.

Pois bem, a relação entre identificação partidária, institucionalização e volatilidade eleitoral nem sempre é previsível. No caso do Chile, por exemplo, de 2004 a 2012 verifica-se um baixo índice de identificação com os partidos, acompanhado de uma alta institucionalização do sistema partidário e uma baixa volatilidade. A causa disso pode ser o fato de que, embora a identificação sempre tenha sido pensada em termos programáticos, ela na verdade pode ser de dois tipos: por convicção ou por transação, conforme a existência de vínculos programáticos com os eleitores ou de clivagens sociais que definem os partidos.

[…] a relação entre identificação partidária, institucionalização e volatilidade eleitoral nem sempre é previsível.

Identificação por transação

A introdução dessa nova categoria de identificação (por transação) implica que pode haver institucionalização partidária sem a existência de laços programáticos com os eleitores. Do mesmo modo, pode haver uma alta identificação partidária em contextos institucionais instáveis e propensos a relações clientelísticas. Por exemplo, o Paraguai tem um alto nível de identificação partidária que convive com um índice de volatilidade acima da média latino-americana. A explicação disso pode estar no fato de a identificação por transação ter menos força para conter a volatilidade, comparada à identificação por convicção (Morales Quiroga, 2012).

Por mais que seja necessário um estudo aprofundado sobre os efeitos das diferentes combinações entre institucionalização e identificação partidária sobre o transfúgio, pode-se desenvolver uma hipótese. Em contextos de baixa institucionalização e identificação partidária, podem aumentar a volatilidade eleitoral, as possibilidades de realinhamento e a entrada de novas siglas partidárias. A baixa institucionalização e identificação partidária não apenas fomenta o transfúgio, mas é um fator importante para o surgimento de candidaturas personalistas, usualmente outsiders, que entram em cena com a promessa de melhorar o sistema político.

Em suma, a institucionalização do sistema partidário costuma ser associada à identidade dos partidos. Contudo, ao analisar as categorias de identidade partidária — por convicção e por transação —, salta aos olhos que nem sempre é possível estabelecer uma relação linear entre a identidade partidária e a institucionalização. Nesse contexto, surgem quatro cenários básicos: baixa institucionalização com alta identificação partidária; baixa institucionalização com baixa identidade partidária; alta institucionalização com alta identidade partidária; e alta institucionalização com baixa identidade partidária.

O contexto de baixa institucionalização e identidade partidária é o mais favorável ao transfúgio e é mais comum em regimes democráticos que sob outros sistemas. Os fatores condicionantes do transfúgio, como o sistema eleitoral, o procedimento de escolha dos candidatos dentro dos partidos e o desenho institucional-regulamentar do Congresso, as características do sistema partidário e a tolerância ou ausência de restrições ao transfúgio não são concebíveis sem antes avaliar a possibilidade da concorrência em eleições livres e transparentes, com regras que permitam aos cidadãos eleger e ser eleitos para cargos públicos. Em resumo, em contextos democráticos, há mais incentivos para o transfúgio que nos não democráticos.

Transfúgio em democracias e autoritarismos

Seguindo nessa linha argumentativa, o transfúgio é muito menos provável hoje em dia em países como Nicarágua e Venezuela. Durante as eleições gerais na Nicarágua, em novembro de 2021, muitos membros da oposição foram encarcerados, incluindo aspirantes à presidência. Do mesmo modo, embora haja eleições municipais previstas para novembro deste ano, em 4 de julho o regime de Daniel Ortega destituiu cinco prefeitos de seus cargos (Infobae, 2022). Nesse contexto, com um custo político e pessoal tão alto, é muito remota a possibilidade de alguém deixar a Frente Sandinista para se postular como candidato independente ou da oposição. No caso venezuelano, o transfúgio se restringiu rigorosamente à oposição, em parte pelo mesmo motivo. Na Nicarágua autocrática de Daniel Ortega e seu partido Frente Sandinista de Libertação Nacional, utiliza-se o termo zancudismo [“pernilonguismo”] para retratar a oposição colaboracionista, aceita e respaldada pelo governo de esquerda e que obtém benesses do regime.

Por outro lado, o México exemplifica como o tipo de regime influi no transfúgio. Durante a maior parte do século xx, o país foi governado pelo Partido Revolucionário Institucional e enfrentava baixa competitividade eleitoral. Durante esse regime, o pri contou com forte lealdade e disciplina partidária, que evitava o transfúgio. Entretanto, com a transição política e a abertura gradual do regime, foram eliminadas as medidas que proibiam as cisões e rupturas com o partido, e surgiram os trânsfugas, entre eles os membros fundadores do Partido da Revolução Democrática (prd), empenhados em mudar o sistema político. Portanto, no México, os trânsfugas tinham boa reputação, por serem peça-chave da mudança política que levou à alternância do poder. Hoje em dia, porém, o transfúgio voltou a adquirir uma conotação negativa no México, e até se instituíram normas para erradicar a prática (Ríos Vega, 2009).

Em democracias como a chilena, que nos primeiros anos do século xxi foi considerada uma democracia com altos níveis de institucionalização e baixos níveis de identificação partidária, não há dados concretos sobre o transfúgio. Contudo, pôde-se observar um grande desapego às instituições e partidos tradicionais chilenos nas eleições de 2021. Esses pleitos, nos quais se elegeram os representantes que participariam da Convenção Constituinte, foram realizados em um contexto de forte conflito social e descrédito do governo, na esteira dos protestos de 2019. As reivindicações daqueles protestos não foram capitalizadas por nenhum partido (Ruiz Rodríguez, 2021), por isso não espanta que os candidatos independentes tenham conquistado quase um terço das cadeiras (bbc News Mundo, 2021).

Do mesmo modo, a demanda por uma nova liderança que se diferencie da direita governante teve sua expressão mais clara na eleição do presidente Gabriel Boric, pertencente ao partido Convergência Social, fundado em 2018, que inclusive disputou a Presidência com o candidato independente Sebastián Sichel. Cabe frisar que continuam a se registrar continuidades no sistema partidário chileno, especialmente na articulação entre partidos para obter êxito nas eleições. Essa lógica das coalizões também se refletiu no caso de Boric, cujo partido pertence à coalizão de esquerda Frente Ampla.

Pode-se observar, portanto, que o Chile mantém certos traços ou costumes do sistema de partidos, como a tradição de formar coalizões para disputar as eleições. A principal mudança observada em 2021 resulta do fato de o Chile não ter altos níveis de identificação partidária, embora os partidos possuam certa estruturação programática: o sistema partidário chileno não conseguiu lidar com as demandas sociais de grande parte do eleitorado nem representá-lo, até a eclosão dos protestos de 2019. Essa busca de representação política se traduziu na mudança de coloração política da Presidência. Entretanto, cabe ressaltar que, por mais que os partidos tradicionais enfrentem dificuldades para manter sua base de apoio e seu protagonismo em um contexto em que as demandas de certos setores da sociedade buscam obter representação política, a sociedade chilena permanece polarizada e o Congresso continua nas mãos da direita, os integrantes independentes que dominaram a Constituinte caíram rapidamente no descrédito da população e a lua de mel com Boric foi muito breve, como indicam as pesquisas de avaliação do governo e seus índices de popularidade.

Transfúgio e fortaleza institucional

No caso do Peru, não apenas se verificam baixos níveis de identidade partidária, assim como no Chile, mas também uma fraca institucionalização do sistema partidário. Nas eleições de 2016, venceu Pedro Pablo Kuczynski com um discurso contra os partidos políticos. Sem apoios partidários fortes, teve de renunciar depois de ser alvo de vários pedidos de impeachment. Com seu sucessor, Martín Vizcarra, a turbulência não se aplacou, e a crise voltou a emergir. A vitória de Pedro Castillo nas eleições de 2021 tampouco pôs fim à instabilidade. Completado um ano de mandato, o denominador comum de sua gestão é a falta de confiança nos ministros nomeados, manifesta por um Poder Legislativo fragmentado e disperso, a renúncia de muitos titulares das pastas e os pedidos de impeachment que aos poucos vão ganhando apoio, aproveitando a crise interna deflagrada no partido governista, Peru Livre. Em suma, cinco presidentes recentes do Peru sofreram processos por corrupção, em escândalos acompanhados da crescente desconfiança do eleitorado nos partidos políticos, dentro de um sistema partidário frágil, que dá lugar a um Congresso extremamente dividido.

>>>frase destacada

Os partidos políticos continuam sendo os canalizadores das preferências da população, e sem eles não é possível preservar o sistema democrático hoje em dia.

Em relação aos baixos níveis de identidade partidária, é preciso considerar que, durante as duas décadas passadas, a clivagem ou linha de conflito no Peru não foi o eixo esquerda–direita, e sim o eixo fujimorismo–antifujimorismo. Em outras palavras, o país não tem uma divisão entre partidos programáticos de esquerda e direita, pois a clivagem da sociedade gira em torno da figura do ex-presidente Alberto Fujimori. Por outro lado, atualmente, o sistema partidário peruano poderia estar na iminência de um incerto processo de mutação ou de redefinição dessa principal linha de conflito, o que poderia levar a uma redistribuição dos votos entre outros partidos e candidaturas (Morales Quiroga, 2012).

Outra característica fundamental das eleições no Peru é que elas ocorrem em um contexto de fraca institucionalização do sistema partidário e altos níveis de volatilidade, o que torna os resultados eleitorais imprevisíveis. Por exemplo, nas eleições de 2021, 24 partidos disputaram a Presidência. Os postulantes não se sustentam no tempo, há altos níveis de personalismo e precariedade organizativa, o que favorece o transfúgio (Ampuero et al., 2020). Igualmente, cabe lembrar que o Peru promulgou leis que limitam o transfúgio eleitoral.

O caso oposto ao peruano é o do Uruguai, que conta com altos níveis de estruturação programática, identificação partidária e institucionalização do sistema partidário. Diferentemente dos casos mencionados acima, as eleições uruguaias não se realizaram em uma conjuntura de instabilidade ou conflito social, mas em um contexto estável e de crescimento econômico que deu lugar à implementação de medidas para sustentar os níveis de emprego (Embajada Abierta, 2019).

Conclusões

A modo de conclusão, o contexto eleitoral da América Latina está atravessando desafios ligados à crise institucional — especialmente dos partidos tradicionais —, ao surgimento de novos partidos e candidatos independentes, ao aumento da polarização entre partidos e cidadãos e aos novos cenários de conflito social. Dada essa conjuntura, vale indagar como essas mudanças podem incentivar o transfúgio, que é um fenômeno controverso e pouco estudado no caso dos presidencialismos latino-americanos.

Ao enfatizar os casos chileno e peruano, exemplificam-se as principais causas da alta institucionalização democrática e baixa identificação partidária, no primeiro caso, e fraca institucionalização democrática e identificação partidária, no segundo. No caso do Peru, o contexto favorece o surgimento de candidatos outsiders ou independentes que procuram partidos também novos ou “nanicos”, apelidados de barrigas de aluguel. Os cenários eleitorais não encontram partidos que se sustentem no tempo, dada a alta volatilidade e fragmentação eleitoral, favorável ao surgimento de novos personalismos.

Por outro lado, no caso chileno, a combinação de baixa identificação partidária com um alto nível de institucionalização resultou em uma massa de eleitores com novas demandas que, em primeira instância, não foram capitalizadas por nenhuma força partidária, mas que encontraram certa representação em um partido de centro-esquerda e esquerda e em certos candidatos independentes, o que fez com que ali o transfúgio não contasse com os mesmos incentivos que em outros países.

Os partidos políticos continuam sendo os canalizadores das preferências da população, e sem eles não é possível preservar o sistema democrático hoje em dia. De fato, o desmonte da democracia na Nicarágua e na Venezuela foi precedido de uma crise dos partidos tradicionais, na qual o transfúgio e a proliferação de “independentes”, funcionais para consolidação das viradas autoritárias, foram a regra. As ditaduras praticamente proscrevem a dissidência e estimulam a divisão dentro de setores da oposição, ao mesmo tempo que o partido governista se confunde com o Estado e sua estrutura burocrática. Na Nicarágua, os partidos da oposição sofreram a intervenção da autoridade eleitoral para impor dirigentes aceitos e respaldados por Ortega e, além disso, 28 deputados da oposição foram expulsos do Congresso em 2016.

Os partidos políticos da América Latina têm o desafio de reassumir o papel institucional que devem ocupar em contextos democráticos a fim de preservar o único sistema de governo capaz de responder efetivamente aos cidadãos, oferecendo garantias para resolver as questões públicas em paz e ao mesmo tempo preservar as liberdades individuais. Não é uma tarefa fácil neste contexto de pós-pandemia e crise econômica, mas é em momentos complexos como o presente que devem aflorar as capacidades institucionais ligadas à liderança, à responsabilidade e à inovação. Assim o exige a estabilidade política que os cidadãos demandam e necessitam em cada recanto da América Latina.

Referências

Ampuero, A., Zorrilla, C., Patriau, E., & Carrasco, E. (2020). Elecciones 2021: estos son los 24 partidos en carrera. Elige Bien Perú. https://elecciones.larepublica.pe/elecciones-2021-estos-son-24-partidos-carrera/

BBC News Mundo. (2021, 17 de maio). Elecciones en Chile: candidatos independientes y de la oposición dominan la asamblea que redactará la nueva Constitución. bbc News Mundo. https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-57139669

Embajada Abierta. (2019, 30 de outubro). Las elecciones en Uruguay 2019. https://www.embajadaabierta.org/post/las-elecciones-en-uruguay-2019

Infobae. (2022, 4 de julho). La policía de Nicaragua tomó las alcaldías opositoras: destituyó a sus autoridades y las reemplazó por aliados del dictador Ortega. Infobae. https://bit.ly/3QQjcPb

Morales Quiroga, M. (2011). Identificación partidaria y crisis de representación. América Latina en perspectiva comparada. Revista de Ciencias Sociales (Venezuela), xvii(4), 583-597.

Morales Quiroga, M. (2012). Tipos de identificación partidaria. América Latina en perspectiva comparada, 2004-2012. Revista de Estudios Sociales, 57, 25-42. http://journals.openedition.org/revestudsoc/9918

Morán-Torres, E. F. (2017). Transfuguismo: dicotomía entre la lealtad partidaria y la participación política. Una visión desde los precedentes judiciales en México. Díkaion, Revista de Fundamentación Jurídica, 26(1), 84-106. doi: https://doi.org/10.5294/dika.2017.26.1.5

Petri, D. P., & Vargas, J.-P. (2010). Cultura parlamentaria y disciplina partidaria: la institucionalidad informal del transfuguismo en Centroamérica. Letras Internacionales, 95(4). https://revistas.ort.edu.uy/letras-internacionales/article/view/1516

Ríos Vega, L. E. (2009). El transfuguismo electoral: Un debate constitucional en México. Cuestiones constitucionales, 21, 251-294. https://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-91932009000200009

Ruiz Rodríguez, L. M. (2021). Los sistemas de partidos de América Latina frente al espejo: elementos de contexto para las próximas citas electorales en la región. Documentos de Trabajo 43/2021. 3 (2a época). Madri: Fundación Carolina. https://www.fundacioncarolina.es/wp-content/uploads/2021/02/DT_FC_43.pdf