Sobre la derogación del delito de abuso de funciones en Uruguay
El Frente Amplio ha avanzado en la derogación del artículo 162 del Código Penal —delito de abuso innominado de funciones— tras lograr media sanción en la Cámara de Senadores. Sin embargo, el proyecto aún debe pasar por la Cámara de Diputados, donde el gobierno no tiene mayorías y deberá negociar el voto 50, si pretende que la propuesta se convierta en ley.
Palacio Legislativo, sede del Parlamento uruguayo | Foto: GameOfLight, vía Wikicommons
La aprobación de este proyecto beneficiaría directamente al exministro de Economía Fernando Lorenzo y al expresidente del Banco República Fernando Calloia, ambos procesados por esa norma en 2012, en el caso del cierre de la aerolínea de bandera nacional Pluna. Esto ha levantado un fuerte debate público y desde la oposición se propuso promover el mecanismo de referéndum en caso de que se apruebe el proyecto.
La virulencia de los debates en torno al tema ha inhibido un intercambio más amplio acerca de la interpelación sistemática que se viene dando sobre diversos mecanismos de contralor republicano. Más allá de la discusión actual, no hace mucho se cuestionó fuertemente la utilización del mecanismo de comisiones investigadoras (comisiones creadas en alguna de las Cámaras para investigar casos de presunta irregularidad o ilicitudes) y de las interpelaciones (llamados a sala de los ministros) que promueve la oposición. Por tanto, resulta interesante analizar con un poco más de perspectiva el asunto.
Especialistas en la materia del derecho y políticos de gobierno y oposición dividen las aguas. A ello se agregan algunos aspectos, más bien de la casuística, que abonan la discusión en torno al proyecto. En este sentido no es menor el hecho de que el proyecto fue presentado por un senador que en su momento defendió esta norma frente a una propuesta de derogación, del expresidente Julio María Sanguinetti (en ese momento ya senador). O que, casi simultáneamente a la media sanción en el Senado, se publicó en la prensa un listado de polémicos gastos del vicepresidente Raúl Sendic durante su pasaje por la presidencia del ente público petrolero Ancap. Eso ha calentado aún más el debate, el que parece circunscribirse al abuso de funciones pero que, como decía, tiene elementos que lo conectan a problemáticas más estructurales que afectan nuestra democracia.
Con tantos admiradores en Uruguay de Frank Underwood y la célebre serie House of Cards, pareciera que este proyecto es la concreción de un punto más en la agenda de gobierno. Es decir, es totalmente válido discutir los elementos técnicos del proyecto, las posturas a favor y en contra y la existencia o no de mayorías para aprobarlo. Pero hay preguntas que no se pueden pasar por alto. Si la norma del año 1933 y que luego recibe otra redacción por ley en 1998, ¿por qué se trae esta propuesta ahora? Siendo que actualmente se está tramitando en el parlamento diversas modificaciones al conjunto del Código Penal ¿por qué no se incluyó este punto en ese proceso? ¿quiénes ya han sido procesados por este delito? ¿hay implicados penalmente por este delito que pueden quedar sin sentencia con la derogación? Y sobre todo: ¿es este un nuevo debate acerca de los controles y balances entre los poderes del Estado?
Accountability: no desvestir el sistema de controles
Pensando en esta última interrogante, hace ya unos cuantos años el célebre politólogo argentino Guillermo O’Donnell (1998) advertía que en América Latina estaban coexistiendo libertades políticas con débil accountability horizontal. [1] Podemos traducir rápidamente el término accountability como ‘rendición de cuentas’, y la accountability horizontal como ‘rendición de cuenta entre los poderes’. Es decir, organizaciones estatales que tienen autoridad legal para emprender acciones orientadas al control rutinario, destituciones o sanción penal. El control entre los poderes clásicos del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), así como el Tribunal de Cuentas (TCR) o la Contaduría General de la Nación forman parte de las agencias de accountability. El dilema que plantea O’Donnell es el de otorgar a nuestros representantes suficiente margen de acción para llevar a cabo las tareas de gobierno, pero evitando que ese poder sea descontrolado o arbitrario.
Digamos que la desconfianza es la razón de ser de estos institutos de control. El impeachment de 1992 al presidente Collor de Mello en Brasil es un ejemplo claro. Igualmente, en los nuevos manuales en la materia ya no es este el ejemplo emblemático, sino el escándalo de Odebrecht que, por lo visto, involucra a la plana mayor de políticos del Brasil. En Argentina también hemos visto distintos procesos de este tipo, ya con el componente cinematográfico de los bolsos de dinero en las iglesias.
Los controles institucionales importan
Si bien Uruguay se destaca en América Latina por sus bajos niveles de corrupción, cabe preguntarse por qué tiene niveles de corrupción más bajos. Alguien podría responder que es debido a una naturaleza humana distinta (la del hombre bueno de Rousseau, por ejemplo) y que por ello no hay motivos de desconfianza, ni necesidad de controles como los que señala O’Donnell. Pero quizás esa sea una respuesta excesivamente optimista. Otra respuesta, más razonable, podría señalar que los niveles de corrupción relativamente más bajos tengan que ver con las instituciones de accountability horizontal y las normas penales. Entonces, en ese caso, ¿por qué tendríamos que cargar contra esas instituciones o pretender derogarlas?
Nos podríamos quedar solo con el delito de abuso de funciones. Pero como se señaló al inicio, podríamos encontrar que son varios los puntos de tensión y de interferencias entre quienes se encargan de la gestión pública y la disconformidad con los institutos de control. Estos problemas no son exclusivos del primer nivel de gobierno, sino que en el nivel subnacional (gobiernos departamentales) también se dan casos donde los institutos de control terminan observando los procedimientos de gestión, o casos donde vemos que la gestión no es transparente. Ejemplo: se le reclama al gobierno central por el «excesivo» ingreso de funcionarios públicos, pero tenemos intendencias que no solo aumentan permanentemente la cantidad de funcionarios, sino que lo hacen sin ningún tipo de concurso (y no son gobernadas por el oficialismo). Se reclama al gobierno central por observaciones del Tribunal de Cuentas y existen muchas intendencias que acopian observaciones en sus archivadores. Podríamos seguir con los pedidos de informes, contrataciones, licitaciones, etcétera.
Lo interesante de este análisis es que este tipo de tensiones no se resumen al Uruguay. Como vimos, O’Donnell daba cuenta de estas debilidades en los Estados latinoamericanos. Si le agregamos los episodios de corrupción que se están evidenciando a nivel regional, vemos que estamos frente a un tema sumamente relevante. Pero el camino no puede ser el de desvestir los controles y mecanismos penales que tiene la sociedad para garantizar mínimamente que no se incurra en acciones ilícitas o irregulares.
En suma, el tiempo y la forma de abordar el delito de abuso de funciones no parecen ser los mejores. Seguramente la ciudadanía espera otro tipo de señales.
[1] Guillermo O’Donnell (1998). Horizontal accountability and new polyarchies. Kellogg Institute.
Alejandro Guedes | @GuedesAlejandro Politólogo. Maestrando en Ciencia Política. Integra el Programa de Estudios Parlamentarios del Instituto de Ciencia Política, Universidad de la República, Montevideo.
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