Uruguay: aportes para repensar la política exterior
La inserción internacional de Uruguay siempre fue un tema central para el desarrollo del país, pero hoy aparecen razones claras para muestran que estamos ante un momento de quiebre.
Puerto de Montevideo | Foto: Christian Cordova, vía Flickr
La política exterior de un país se compone de varios elementos. Uno de ellos es la política comercial externa. Para el caso de Uruguay, dado su pequeño mercado interno y ubicación geográfica, el elemento comercial de la política internacional del país juega un papel clave para el desarrollo.
El punto central que quiero argumentar aquí pasa por resaltar la relevancia histórica que tiene para nuestro país una reflexión amplia y profunda sobre nuestra inserción internacional, principalmente desde un enfoque económico y comercial.
La inserción internacional de Uruguay siempre ha sido un tema central para el desarrollo del país, pero hoy aparecen razones claras para ver que estamos ante un momento de quiebre. Y lo argumento a través de los siguientes puntos.
El primer aspecto a resaltar es que hoy el mundo tiene una dinámica mucho más veloz e impredecible que la de algunos años atrás. La urgencia en primer lugar se debe a un punto que muchos hemos resaltado en los últimos años: «el mundo de hoy ya no vive una época de cambios sino un cambio de época». Esto implica levantar de forma urgente el nivel de debate que venimos teniendo en varios temas. En cuanto a la inserción del país, concretamente, si no nos involucramos en acuerdos concretos, pronto vamos a quedar fuera de los espacios de diálogo internacional y esto nos hará más vulnerables al momento de colocar nuestros productos en el mundo.
El segundo punto pasa por señalar que, ante la actual coyuntura internacional, la inserción externa del país ha dejado de ser un tema de reflexión para ser, cada vez más, un problema a solucionar. Y existen datos objetivos para demostrarlo.
Un ejemplo concreto pasa por el estancamiento de las negociaciones en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que hace que comiencen a surgir proyectos alternativos entre grupos más reducidos de países, dispuestos a avanzar en temas que la OMC puso sobre la mesa pero que, dado es un órgano en el que las decisiones se toman por consenso, en los últimos años han alcanzado pocos acuerdos entre los 164 países miembros. Vale mencionar, por ejemplo: el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP) entre doce países, entre los que se encuentran, por ejemplo, Estados Unidos, Japón, Corea del Sur, India, Chile, Perú y México; la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversiones (TTIP) entre Estados Unidos y la Unión Europea; el Acuerdo sobre el Comercio de Servicios (TISA), que reúne al 70 % del comercio mundial del sector.
Concretamente sobre el TPP, vale resaltar que Donald Trump ya oficializó en su primera semana de gobierno la salida de Estados Unidos de este acuerdo. Ante esta noticia, algunos países integrantes del acuerdo firmado a inicios de 2016 se han mostrado más reticentes a continuar sin Estados Unidos. Lo cierto es que, más allá de que Estados Unidos siga o no formando parte de estos acuerdos, todo indica que es una tendencia ya establecida. Podrán cambiar los nombres y las siglas, pero el TPP marcó una agenda entre los países firmantes y ninguno —con excepción de Estados Unidos— querrá tirar por la borda todo lo negociado. Muestra de ello es el rol que han tomado Japón y Australia al pedir que, más allá de la salida de Estados Unidos, se siga avanzando en la agenda que dejó establecida el TPP. China, por su parte, también avanza en caminos de este tipo a través de la Asociación Económica Integral Regional (RCEP), formada por 16 países que representan el 45 % de la población mundial y suman un tercio del PIB mundial. Algunos de los que firmaron el TPP e integran el RCEP son Australia y Nueva Zelanda, competidores directos de Uruguay.
Es claro que no es una tendencia positiva para el comercio mundial. Soy el primero en oponerme a estos consensos reducidos. Pero no es Uruguay el que podrá detener esta tendencia y por tanto nada ganamos con darle la espalda a estos procesos. Más allá de los pasos que quiera dar Trump, los países que integran estos megaacuerdos continuarán avanzando para promover una mayor diversificación de sus mercados. Y países como Uruguay se alejan cada vez más de estas conversaciones.
Un segundo ejemplo del momento de quiebre que vivimos pasa por comprender las tendencias proteccionistas que empiezan a surgir en los últimos años. Un informe publicado por la OMC el pasado mes de julio señala que, entre 2008 y 2016, los miembros de la organización han activado 2127 medidas restrictivas al comercio. Muchas de estas medidas van más allá de simples aranceles al comercio e imponen nuevas normativas y procedimientos para importaciones, que entorpecen el libre comercio. Sucede que la mayor parte de estas medidas proteccionistas son aplicadas a mercados con los que estos países no tienen acuerdos vigentes.
Finalmente, un dato que resume todo lo anterior es que el 2016 ha pasado a ser el quinto año consecutivo en que el comercio internacional creció a la misma tasa que el PIB mundial: 2,8 %, sin variaciones respecto a 2015, al tiempo que el PIB disminuyó en las economías desarrolladas y repuntó en las economías en desarrollo.
¿Qué nos dice todo esto? Primero, que la ventana de oportunidades que estuvo abierta por estos años comienza a cerrarse y que a países como Uruguay, que no empezaron a jugar el partido a su debido tiempo, se les hará muy difícil tomar el ritmo necesario para una buena apertura comercial.
Por todo lo señalado, entiendo que Uruguay deberá dar pasos importantes para fortalecer su inserción externa y no tengo dudas de que existen diversas instituciones en el país que pueden ser actores protagónicos en la promoción de espacios de debate que contribuyan a la generación de propuestas. Un ejemplo podría ser el de un llamado a una mesa amplia de diálogo entre diferentes actores de todos los sectores para reflexionar sobre nuestra inserción externa. Un segundo aspecto debería ser la formulación de propuestas para una reforma que contribuya a la modernización de las instituciones relacionadas con nuestra política exterior. Finalmente, y desde un punto de vista técnico, habría que analizar qué tan eficiente es para el país que nuestra principal herramienta de política comercial esté basada en el formato de unión aduanera, cuyo elemento principal es que sus miembros apliquen un arancel exterior común y, por tanto, definan una política comercial externa común. El Mercosur hoy es una unión aduanera imperfecta debido a la gran cantidad de excepciones que tiene el arancel externo común.
Con el debate de la unión aduanera como herramienta de la política comercial no me refiero a la discusión de Mercosur sí o Mercosur no, sino a un debate más profundo aún, que pasa por considerar la evidencia empírica que existe en esta materia.
Esta evidencia muestra que son muy escasas las uniones aduaneras que han contribuido con el desarrollo económico de los países que las integran. Por otra parte, vale recordar que solamente el 10 % de los acuerdos comerciales regionales notificados en la OMC (635 al 1.º de julio de 2016) corresponden a uniones aduaneras. Esto demuestra que, habiendo pasado varios años tras el establecimiento del artículo XXIV del GATT, una minoría de países del sistema multilateral de comercio han optado por esta herramienta de política comercial que Uruguay tiene como base para su inserción comercial externa.
En los últimos meses, desde el gobierno uruguayo se han dado muchas señales buscando promover una política bilateral, debido al estancamiento político y económico en el que se encuentra el Mercosur. Ejemplos de ello son el tratado de libre comercio firmado con Chile y la intención de comenzar a negociar un acuerdo comercial con China. Asimismo, Brasil se ha manifestado contrario a que Uruguay avance en una política bilateral de comercio fuera del Mercosur.
Por todo lo expuesto, ya sea por razones domésticas o internacionales, Uruguay se encuentra en una coyuntura clave para analizar este tema desde diferentes ámbitos y entre todos contribuir a que el gobierno reformule la política de inserción. Para esto se necesitará instaurar una mesa de diálogo donde los rubros sensibles de las diferentes industrias del país planteen sus fortalezas y debilidades de cara a recibir esa competencia que es inherente a la apertura de mercados. Se necesita un diálogo amplio y franco donde no se tironee según intereses sectoriales y que tenga como bandera el beneficio del país ante todo.
Nicolás Albertoni | @N_Albertoni Analista internacional
Fuentes: 1. Este artículo se basa en un análisis realizado por el autor para Latin American Goes Global y el Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales. 2. OMC (25.7.2016). «Un informe insta a los Miembros a resistir el proteccionismo y «volver a reactivar el comercio»», Informes sobre la evolución reciente del comercio.
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